Financování projektů obnovitelných zdrojů ve spolupráci s municipalitami

Spolupráce veřejnoprávních korporací a soukromého sektoru je nedílnou součástí moderního tržního prostředí. Jedná se o koncept hojně rozvinutý především v anglosaských zemích, kde si v relativně dlouhém období mohly obě strany ověřit, že tento model může velmi úspěšně fungovat. Značně zjednodušeně řečeno, veřejný subjekt se mohl soustředit na plnění svého primárního poslání, kterýmžto byla kvalitní služba občanovi či členovi komunity (aktivní role), případně jeho ochrana před nežádoucími externími vlivy (pasivní role). Soukromý partner pak při částečném převzetí této odpovědnosti mohl tuto službu vykonávat efektivněji a profesionálněji, a to za účelem dosažení jeho základního cíle, tedy rozumného zisku.

Pokud provedeme určitou abstrakci ve vztahu k české právní úpravě, kterou se vztahy při externím zajišťování služeb veřejného sektoru řídí, je asi obecně známo, že v prvé řadě se jedná o projekty spadající do režimu zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. V tomto případě mají projekty většinou krátkodobý charakter s jednorázovým plněním (zejména úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací). V případě, že bude dosaženo úrovně nadlimitní veřejné zakázky a bude se jednat o smluvní vztah trvající 5 let a déle a kdy dodavatel nese některá ekonomická rizika spojená s realizací veřejné zakázky, vztahují se i na tyto případy některá ustanovení zákona č. 139/2006 Sb., koncesní zákon.

Posledně zmíněný předpis, tedy koncesní zákon, je druhým, relativně novým pilířem, který by měl sloužit jako podklad pro dlouhodobé vztahy mezi veřejným zadavatelem a soukromým provozovatelem služby (koncesionářem); tento předpis je využíván zatím spíše k pokrytí transakcí větší velikosti. Nicméně velikost "koncesí" nijak limitně omezena není, proto je tedy možné koncesní zákon principielně aplikovat i na lokální projekty na úrovni obcí a krajů. Municipality jej však zatím nijak masivně nevyužívají, přičemž důvodem mohou být mezi jinými i komplikovanost právní úpravy a nemožnost nalezení odpovídající komerční protistrany, u které by byla evidentní schopnost dostát svým závazkům plnění služby bez komplikací v dlouhodobém horizontu.

Samostatnou kapitolou, proč je režim koncesí na úrovni menších municipalit problematickou variantou i do budoucnosti, je poměrně komplikovaná možnost získání financování. Pomineme-li relativně vysoký objem času a práce, který s takovým projektem věřitel při jeho přípravě musí strávit, jsou zde i další faktory, mezi které by bylo možné např. zařadit nižší ekonomickou výkonnost municipality, která může vzbuzovat reálné obavy o schopnost plnit koncesní platby v dlouhodobém horizontu. Dále je nezbytné zohlednit rovněž rizika politických změn a s tím spojenou nejistotu s ohledem na již uzavřené smluvní vztahy. Posledním faktorem, který by stál za zmínku, je již zmíněná důvěryhodnost provozovatele takových služeb, tedy koncesionáře samotného.

Z důvodů snazšího přístupu obcí k projektům jsou tedy z pohledu věřitele preferovány struktury, které jsou jistým způsobem průzračnější, pro obce v první fázi mnohdy výhodnější a následně rovněž financovatelné ze strany bank. Typy projektů mohou být z různých oblastí; v tomto článku se budeme primárně věnovat projektům obnovitelných zdrojů energie, neboť vzhledem k současné situaci na trhu se jedná o aktivity, o které vrcholí zájem. Tyto také umožňují, což je nezbytné zdůraznit, využít nemovitosti ve vlastnictví prakticky kterékoli obce, a to bez ohledu na její polohu k hlavním sídlům, komunikačním trasám či nutnost vyhovět dalším atributům, které jsou zásadní u jiných projektů. Limitujícím faktorem je tak často pouze možnost připojení k síti. V tuto chvíli existují na trhu relativně nově připravená zajímavá řešení, která fungují jako balíčky "šité na míru" územně správním celkům, o kterých se zmíníme dále.

Obnovitelné zdroje energie

Než však přejdeme k samotné struktuře konkrétního projektu, rádi bychom se na chvíli zastavili u základního vymezení obnovitelných zdrojů a jejich specifik ve vztahu k financování. Mezi tyto je možné zařadit poměrně široké portfolio aktivit. Patří sem tradičně např. projekty vyrábějící elektřinu z biomasy, bioplynu, větru, vody a slunce. Je zde však možné zahrnout i zařízení na zpracování dřevní štěpky, sloužící například k výrobě pelet a další. V tomto článku se však budeme věnovat primárně sluneční, tedy fotovoltaické technologii, která se v posledním období stala mimořádně populární. Nechceme tím však téma nikterak záměrně zužovat, neboť základní principy financovatelnosti platí pro velkou část obnovitelných zdrojů obecně.

Fotovoltaické projekty jsou relativně náročné na využití pozemků (příp. jiných nemovitostí, pokud se jedná o rozsáhlejší střešní instalace), které jsou v lokalitě umožňující odpovídající přístup k distribuční síti, přičemž obce a kraje jsou jedni z největších vlastníků takto využitelných pozemků. Někdy není politicky schůdné, aby obce tato aktiva převáděly na externí subjekty za běžných tržních podmínek, zcela však určitě nikoli mimo ně. Vždy je třeba vzít v úvahu, že je těžko předvídatelné, jakým směrem se ceny takovýchto pozemků budou vyvíjet, a to i v závislosti na úrovni podpory takové výroby a rovněž trhu nemovitostí. Jako ideální se tedy jeví nalezení alternativního mechanismu spolupráce, který by zachoval určitou úroveň vlastnických vztahů pro obce a zároveň jim přinesl vyšší přidanou hodnotu než prostý prodej pozemků. Jedno z možných řešení popíšeme níže, nicméně krátce se před tím dotkneme problematiky zajištění financování.

Zmíněné projekty lze v principu financovat dvěma základními způsoby. Prvním z nich je tzv. korporátní způsob, kdy se při hodnocení schopnosti projektu splácet dluhovou službu přikládá hlavní důraz na hodnocení úvěrovatelnosti existujícího investora jakožto nositele projektu, a to provedením analýzy jeho historických výsledků. Není však v této souvislosti nutné příliš zdůrazňovat, že municipalita má primárně jiný účel, než postavit a provozovat jakékoli zařízení pro výrobu elektrické energie. Druhým způsobem tedy je tzv. projektový přístup, kde je obvykle nositelem projektu zvlášť založená projektová společnost, jejímž jediným účelem je implementovat projekt efektivně a odděleně od jiných činností. Společnost musí být ovládána vlastníky, kteří mají dostatečné lidské i technické kapacity, znalosti a zkušenosti přijatelné pro implementaci takového projektu. Většinou takové parametry nejsou schopny splnit začínající společnosti ani municipality, ale spíše subjekty, které již v daném oboru nějakou dobu působí a jsou ekonomicky stabilní. Nebudeme se zde navíc zmiňovat o situaci, kdy by bylo nutné, aby se vlastník za projekt postavil formou ručitelského prohlášení resp. formou jiného způsobu zajištění, neboť v případě municipality by se pravděpodobně mohlo jednat o veřejnou podporu ve smyslu čl. 87 SES, což může přinést další právní komplikace.

Účelnost nalezení renomovaného privátního partnera je dále podpořena i faktem, že do projektové společnosti musí být vloženy vlastní zdroje v míře zajišťující dostatečný závazek investora, rozumnou návratnost a následně komfort věřitele, který většinu takového projektu umožní realizovat. Obce většinou takovými zdroji nedisponují, přičemž je nutné poznamenat, že v případě těchto konkrétních projektů se požadavky na úroveň vlastních zdrojů v poslední době poněkud zvýšily. Důvodem jsou především silné fluktuace cen surovin (technologie), obecná nejistota na finančních trzích a určité tlaky na změnu legislativy.

K našemu rychlému exkursu do problematiky fotovoltaických projektů si ještě dovolíme doplnit, že oproti projektovému financování jiných obnovitelných zdrojů mohou být díky současné zákonné úpravě splatnosti úvěrů podstatně delší, přičemž dosahují až 15 let od uvedení elektrárny do provozu. Toto je dále ještě podpořeno minimalizací rizika komerčního uplatnění vyrobené energie, včetně povinnosti vykupovat takto vyrobenou elektřinu lokálními distribučními společnostmi. Pokud se právní úprava zásadně nezmění, je vhodné ji vnímat jako relativně stabilní a umožňující přístup k bankovním úvěrům.

Inovace v kooperaci privátního sektoru a municipalit

Jak již bylo zmíněno výše, v případě realizace fotovoltaických projektů se jedná o dlouhodobou spolupráci, čili není vhodné ji podřadit pod režim veřejné zakázky. Z důvodu finanční náročnosti prověření přípravy koncese ze strany věřitelů, některým nejasnostem v jejich právní úpravě a rovněž akceptovatelnosti takového řešení investory, bude i oblast koncesí určitě ještě nějakou dobu vyhrazena spíše projektům rozsáhlejším a realizovaným spíše na úrovni státní správy než samosprávy. Zde se ale nabízejí již výše zmíněná alternativní řešení, ze kterých bych si zde dovolil zmínit strukturu, která byla vypracována AK HOLEC, ZUSKA & Partneři v případě jednoho z konkrétních fotovoltaických projektů (o instalovaném výkonu cca 10 MWp), o jehož realizaci probíhají intenzivní jednání s Československou obchodní bankou, a.s.

V tomto konkrétním případě šlo o to vytvořit partnerství s obcí ve formě bezpečné pro obě strany, chránící obec před případnými negativními dopady otevřených tržních rizik na jedné straně a na straně druhé chránící privátního partnera před potenciálními politickými tlaky a změnami v delším časovém horizontu. Projekt by měl představovat dlouhodobou spolupráci, garantující obci dlouhodobý pravidelný finanční přínos, vytvoření strategického partnerství pro další rozvoj, zajišťování potřeb ob• čanů, poskytování služeb a veřejně prospěšných aktivit.

Projekt byl rozdělen do několika fází a je vhodné zde zmínit, že na jeho prvopočátku existovala potřeba rovněž revitalizovat pozemky se starou stavební zátěží (bývalý vojenský areál).

V první fázi tedy investor, který vzešel jako vítězný uchazeč z výběrového řízení o nejlepší nabídku na využití předmětného areálu, uzavřel s obcí tzv. Partnerskou smlouvu v podobě jakési rámcové dohody o spolupráci, v níž byly v základních obrysech definovány všechny budoucí kroky zahrnující průběh celé spolupráce v dlouhodobém horizontu. Následně byla založena společná obchodní akciová společnost, ve které byla obec držitelem minoritního podílu akcií; tento subjekt poté v krátké době přistoupil ke zmíněné Partnerské smlouvě (v praxi lze samozřejmě uvažovat i o jiném obdobném dokumentu), čímž se stal též nositelem jasně stanovených práva povinností při budoucí realizaci celého projektu. Obec následně prodává minoritní podíl na účelově založené společnosti většinovému investorovi, přičemž realizuje prvotní zisk (pro obec daňově optimální výnos z prodeje cenných papírů), oproti čemuž je však zavázána na daných pozemcích strpět provedení díla, případně převést vlastnictví pozemků na základě samostatné směnné smlouvy, jak uvedeno dále.

Po kladných stanoviscích v rámci územního a stavebního řízení může začít samotná realizace díla, přičemž v této fázi již obec musí uzavřít smlouvu o zřízení věcného břemene pro takovýto provoz, což je nezbytnou podmínkou získání externího financování. Výstavba fotovoltaické elektrárny trvá relativně velmi krátkou dobu, konzervativně je možné očekávat okolo 3 měsíců na 1 MW instalovaného výkonu. V rámci výstavby bude rovněž provedena oddělená, menší část elektrárny se samostatným připojením, která bude právě na základě výše zmíněné směnné smlouvy převedena do výlučného vlastnictví obce (koncepce směnné smlouvy může být samozřejmě nahrazena koncepcí samostatných smluv se zápočtem kupních cen se zohledněním správně nastaveného režimu DPH). Obec tak získává aktivum, které je schopné ji bez dluhového financování přinášet v horizontu min. 20 let pravidelný výnos, investor pak získává vlastnictví pozemků pod zařízením, přičemž je zároveň zavázán se v určitém rozsahu podílet na dalším rozvoji a běžném životě obce. V tomto úhlu pohledu tak běžný komerční projekt navíc dostává rozměr víceúčelového partnerství veřejného a soukromého sektoru.

Ve výše uvedených několika odstavcích není možné samozřejmě obsáhnout všechny podrobnosti a rozsah realizovaného řešení, včetně detailního popisu přínosů pro jednotlivé zúčastněné strany. Nicméně alespoň základním způsobem nastiňuje principy, za kterých je možné dosáhnout efektivního nastavení spolupráce mezi subjekty, jejichž spolupráce v podobných transakcích není rozhodně běžnou záležitostí, případně podléhají právní úpravě, která je na úrovní obci těžko uchopitelná a přináší s sebou poměrně vysoké náklady. Z pohledů věřitelů je pak naznačené řešení a jeho modifikace mnohem čitelnější, vznikající právní vztahy poměrně jasné a otevírá se zde značný prostor pro realizaci mnoha geograficky dislokovaných fotovoltaických transakcí.

Čerpáno z bulletinu Asociace PPP číslo IV/2009
www.asociaceppp.cz

Autoři

• Barton Jan
• Zuzka Karel